关于《中山市群众自发性聚集活动安全管理规定》的解读

　政策文件：《中山市群众自发性聚集活动安全管理规定》

　为加强对群众自发性聚集活动的安全管理，维护社会秩序和公共安全，保护公民生命和财产安全，由市公安局起草的《中山市群众自发性聚集活动安全管理规定》（以下简称《规定》）经市人民政府十五届2次常务会议审议通过，于 2017年3月20日以市政府第6号令公布，于2017年5月1日起实施。现就《规定》解读如下。
　　●出台《规定》的必要性
　　（一）弥补立法空白的需要。根据目前针对群众聚集活动安全管理的立法现状，关于演唱会、体育赛事、音乐会、展销会、招聘会等有组织性的群众聚集活动，国务院、广东省及我市周边城市已先后颁布了相关法规、规章及规范性文件，对此类群众聚集活动的安全管理工作的各个环节进行了详细规范，并形成了较为成熟的立法体系。但针对不特定群众在景区（点）、公园、客运车站、客运码头、轨道交通站点、文化娱乐场所、商场、集贸市场、医院、学校、寺庙等场所自发进行的聚集活动（如新春祈福、清明祭拜、跨年倒数等）的安全管理问题，仍然处于相对明显的立法空白状态。近年来，我市在群众自发性聚集活动的安全管理工作中已经积累了一定的实践经验，为通过立法方式对群众自发性聚集活动的安全管理工作进行汇总、优化、提升创造了基础。
　　（二）切实维护人民群众的生命财产安全。随着我市社会经济的快速发展以及人民群众精神文化需求的显著增加，我市群众的自发性聚集活动逐渐表现出多发性与多元性的特点。我市群众的自发性聚集活动频率显著提高，类型日益丰富。群众自发性聚集活动与社会治安稳定及人民群众的生命财产安全息息相关。对群众自发性聚集活动的安全管理进行规范，是保障社会长治久安及人民群众根本利益的重要举措。同时，群众自发性聚集活动的安全管理是社会公共安全管理的重要组成部分，是政府行政管理的一项重要职责。
　　●《规定》制定的法律依据及有关政策参考
　　《规定》主要依据和参考了以下法律法规和规章：《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《大型群众性活动安全管理条例》、《广东省大型群众性活动安全管理办法》以及国内部分城市发布的关于群众聚集活动安全管理的规定。
　　●《规定》的主要内容
　　《规定》共五章二十七条，主要内容如下：第一章为“总则”，分别对立法目的、适用范围、群众自发性聚集活动和群众聚集公共场所的定义、群众自发性聚集活动的安全管理工作的原则和方针、实施部门等进行了规定；第二章为“安全责任”，明确了群众聚集公共场所管理者对场所的日常安全管理责任、群众自发性聚集活动参加人员的责任，以及镇政府 （管理委员会、街道办事处）、公安机关及其他相关主管部门的安全管理职责，同时规定了群众聚集公共场所的安全工作人员及提供群众聚集公共场所安全服务的保安服务机构的责任；第三章为“应急管理”，主要规定了群众自发性聚集活动可能或已经发生突发事件时，群众聚集公共场所管理者、镇政府（管理委员会、街道办事处）、公安机关及其他相关主管部门应当采取的反应机制和应急措施，同时也对应急处置期间的征用、社会力量参与、信息发布、善后处置等事项进行了规定；第四章为“法律责任”，主要针对违反《规定》所应承担的法律责任进行规定；第五章为“附则”，明确《规定》的施行时间。
　　●《规定》的重点内容
　　（一）突出镇政府（管理委员会、街道办事处）的主导地位。为了强调镇政府（管理委员会、街道办事处）在群众自发性聚集活动安全管理工作中的组织协调职责，《规定》确定了“分级管理、属地为主”的原则，对镇政府（管理委员会、街道办事处）在群众自发性聚集活动安全管理中的组织、协调、督促职能进行了明确的规定。这不仅有利于真正发挥镇政府（管理委员会、街道办事处）在相关安全管理工作中的全局作用与指导作用，更有利于实现各相关主管部门的相互协作，提高相关安全管理工作的成效。《规定》第五条明确规定镇政府（管理委员会、街道办事处）负责群众自发性聚集活动安全管理的组织协调工作，建立统筹协调机制，协调督促相关工作机构依法履行安全管理职责。
　　（二）明确镇政府（管理委员会、街道办事处）、相关主管部门的应急管理措施。《规定》第十四条、第十五条、第十六条分别就镇政府（管理委员会、街道办事处）以及公安、交通、卫计、安监、城管等与群众自发性聚集活动安全管理关系较为密切的主管部门在发生突发事件时应采取的应急管理措施进行了明确规定，有利于充分协调与整合相关主管部门的应急措施，增强政府在突发事件中的应急能力。
　　（三）日常安全管理与重大节假日特殊安全管理制度的有机结合。为从源头上降低发生突发性安全事件的可能性，《规定》第八条、第九条、第十条一方面明确规定了镇政府（管理委员会、街道办事处）及相关主要主管部门的日常安全管理职能，并详细列举了构建监测网络、设立安全提示措施、组织宣传教育、定期排查安全隐患等各类具体管理措施；另一方面，考虑到重大节假日是群众自发性聚集活动的多发期，突发性安全事件发生的机会将同步显著增加，为落实群众聚集公共场所在重大节假日期间的安全管理工作，《规定》第八条又明确规定了镇政府 （管理委员会、街道办事处）在重大节假日期间加强安全风险监测，并组织公安、安监、交通运输、卫计、住建、旅游等工作机构开展联合检查，督促群众聚集公共场所管理者落实安全工作措施的职能。
　　（四）群众自发性聚集活动安全管理相关人员、单位或机构的法律责任。为提高《规定》的权威性与可执行性，《规定》第二十二条至第二十六条分别对与群众自发性聚集活动安全管理相关的人员、单位或机构因违反《规定》项下的相应法律义务而应承担的法律责任进行了明确。同时，考虑到与群众自发性聚集活动相关的某些违法行为以及群众聚集场所管理者的某些违反安全管理责任的行为，在《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国消防法》等上位法中已经有相应的处罚依据，因此，为实现与上位法的有机衔接，《规定》所设置的法律责任在实际执行中将直接援引相应的上位法予以执行。